جزیرههای اداری، بهشت کلاهبرداران است
اگر بخواهیم مفهوم جزیرههای دور از هم و معنای آن در ساختار اداری، قضایی و ثبتی کشور را درک کنیم، با یک مثال و پرونده حقوقی واقعی و قابل استناد شروع میکنیم: مردی با تهاتر آهن و میلگرد در قبال آپارتمانش، به واسطه و دلال وقوع معامله، چندین فقره چک میدهد. دلال و واسطه، چکها را به نزد وکیل دادگستری میآورد. وکیل دادگستری از صادرکننده چک و داراییهایش استعلام میگیرد. چندین پلاک ثبتی به نام اوست. وکیل دادگستری از طریق اداره اجرا اقدام به بازداشت پلاکها میکند. پلاکها کارشناسی و از طریق کلانتری و با هماهنگی دادسرا توقیف میشود، ولی در اداره اجرا پس از پاسخ استعلامات کشف میشود که چکها قابل وصول نیستند، زیرا اولاً پلاکها در رهن بانک است و ثانیاً ظاهراً با وصول اعتراض ثالثهایی، مشخص شده که املاک توقیفشده به وسیله مبایعهنامه به افراد دیگری فروخته شده است و تمام! شکست تقریبی پرونده!
اینجا چندین مرجع و نهاد وجود دارند: اداره اجرای اسناد، بانکها، دادسرا، بنگاههای کوچک معاملات ملکی، اداره ثبت محل وقوع ملک و کلانتری.
اما هر کدام از این نهادها در جزیرههایی دورافتاده از هم هستند و مردم هم به دلیل فقدان آگاهی و اطلاعرسانی درست زیان دیدهاند. اینجا تنها یک برنده وجود دارد و آن هم صادرکننده چکهاست که از غفلت و جزیرهای عمل کردن نظام اداری کشور کمال سود را بردهاست! صادرکننده چک، نهتنها بدهکار است و چیزی نپرداخته، بلکه املاکش را تا آخرین دینار به رهن بانکها برده، سپس همین املاک را به صورت مبایعهنامهای به مردم فروخته است. چه اتفاقی افتاده؟ هیچ! فقط نه تکلیف بانک معلوم است، نه دارنده چک به طلبش رسیده، نه مردم توانستهاند ملکی شستهورفته بخرند و خسارتدیدهتر از همه آن وکیلی است که میپنداشته پس از بازداشت چندین پلاک ثبتی، به حقالوکاله آخر کارش میرسد. بیتردید تمام این مشکلات از عدم ارتباط سیستماتیک این نهادها با هم و مهمتر از همه، عدم شفافیت اطلاعات حیاتی برای مردم هنگام انجام معاملات است. مثلاً مردم بدون دستور قضایی از کجا بدانند پلاکی بازداشت است؟! استفاده از استعاره «جزیرهای بودن» برای توصیف نظامهای اداری، قضایی و ثبتی، یکی از دقیقترین و در عین حال دردناکترین تحلیلها از چالشهای ساختاری در دولتهای مدرن، بهویژه در جوامعی است که با بوروکراسی سنگین روبهرو هستند. در این نگاه، نهادها بهجای آنکه مانند حلقههای یک زنجیر به هم متصل باشند و یک هدف واحد (خدمت به شهروند یا اجرای عدالت) را دنبال کنند، مانند جزیرههای مجزایی عمل میکنند که هر کدام در اقیانوسی از قوانین داخلی، روالهای خاص و مرزهای نفوذناپذیر غرق شدهاند. مصداق بارز چنین چیزی را در صنایع بیمه میبینیم که هنگام پرداخت دیه متوفی، مدارکی را از متقاضی بیمه مطالبه میکنند که هیچ ارتباطی به وی ندارد. در ادامه، این پدیده را در سه سطح تحلیل میکنم:
۱) نظام اداری؛ جزیرههای بوروکراتیک و خودمحور: در سطح اداری، «جزیرهای بودن» یعنی تمرکز بر «فرآیند» به جای «نتیجه». آسیبهای این پدیده در ادامه میآید.
– تکبعدی بودن: هر سازمان یا واحد اداری، تنها به اهداف و شاخصهای عملکرد خود نگاه میکند. مثلاً ادارهای که مسئول صدور مجوز است، تنها به این فکر میکند که آیا مدارک طبق دستورالعمل خودش کامل است یا خیر، بدون اینکه بداند این تأخیر چگونه زنجیره اقتصاد یا زندگی شهروندان را مختل میکند.
– انباشت اطلاعات و عدم تبادل: اطلاعات در این جزایر حبس میشود. «من به تو نمیگویم، چون در صلاحیت من نیست» یا «چرا باید اطلاعات را به واحد دیگر بدهیم؟». این عدم اشتراکگذاری دادهها، باعث میشود شهروند مجبور شود یک مدرک را به چندین اداره مختلف ارائه دهد (تکرار بیهوده فرآیند).
– خودداری از مسئولیتپذیری فرامرزی: وقتی مشکلی از تقاطع دو اداره رخ میدهد، هر دو جزیره با انگشت به دیگری اشاره میکنند. هیچکس مسئول «کل سیستم» نیست، بلکه هر کس فقط مسئول «بخش کوچک خود» است.
۲) نظام قضایی؛ جزیره از نظر رویه و تفسیر: در نظامهای قضایی، این پدیده از نوع «ایزوله شدن از واقعیتهای اجتماعی و هماهنگی با سایر قوهها» است. آسیبهای این پدیده در ادامه میآید.
– جزیره در برابر اجرا: گاهی حکم قضایی صادر میشود، اما به دلیل عدم هماهنگی با ساختار اداری یا اجرایی، عملاً قابل اجرا نیست. این شکاف میان «حق» و «واقعیت اجرایی»، ناشی از فعالیت قضا در یک جزیره ذهنی و قانونی است که از چرخدندههای عملیاتی دولت فاصله گرفته است.
– عدم یکپارچگی رویهها: اگر نظام قضایی جزیرهای باشد، یعنی قضات در پروندههای مشابه، به دلیل تفاسیر متفاوت یا نبودِ هماهنگی بینسازمانی، احکام متناقضی صادر میکنند. این یعنی عدالت دیگر یک «سازه ملی» نیست، بلکه مجموعهای از «تصمیمات پراکنده» در جزایر مختلف است.
– بوروکراسی حقوقی: عدالت در این حالت، قربانی تشریفاتِ زائد میشود. قاضی یا وکیل چنان در جزیره قوانین شکلی غرق میشوند که گاهی از «ماهیت عدالت» و «هدف غایی قانون» غافل میمانند. مصداق بارز این قضیه در تفتیش بدنی وکلا مشاهده میشود که کاملاً جزیرهای و سلیقهای است.
۳) نظام ثبتی؛ جزیرهای در دنیای دادهها: ثبت (املاک، ازدواج و تولد) حساسترین لایه است، زیرا «هویت» و «مالکیت» را تعریف میکند. آسیبهای این پدیده در ادامه میآید:
– عدم همگامی زمانی و دادهای: وقتی نظام ثبتی مانند یک جزیره عمل میکند، یعنی پایگاه دادههای آن با سایر سیستمها (مانند بانکها، ادارات مالیاتی یا قوه قضائیه) بهروز نیست یا اصلاً با آنها همگرا نیست.
– امنیت در عین انزوا: گاهی برای حفظ امنیت، سیستم ثبتی را چنان بسته و جزیرهای طراحی میکنند که دسترسی به اطلاعات برای مقاصد پژوهشی یا عدالتافزایی (مثلاً ردیابی اموال در پروندههای جنایی) بسیار دشوار میشود.
– تنگنای مالکیت: در یک سیستم جزیرهای، اثبات مالکیت ممکن است در یک اداره آسان باشد، اما در ادارهای دیگر (مثلاً برای انتقال یا وثیقه) به دلیل تفاوت در استانداردهای ثبت، با بنبست مواجه شود.
تحلیل پیامدها:
اگر بخواهیم این سه را در کنار هم تحلیل کنیم، به سه پیامد اصلی میرسیم:
۱) از بین رفتن «کارآمدی سیستمی»: کل سیستم ضعیفتر از مجموع اجزای آن عمل میکند. شاید قطعات قدرتمندی داریم، اما، چون به هم وصل نیستند، موتور حرکت نمیکند.
۲) افزایش هزینههای مبادله: شهروند (یا کسبوکار) باید برای اتصال این جزایر، زمان، پول و انرژی زیادی صرف کند. این هزینهها در واقع «مالیاتِ بیثبات بودن ساختار» هستند.
۳) خطر عدم عدالت و بیعدالتی ساختاری: وقتی نظامها جزیرهای باشند، «شکافهای میانجزیرهای» پناهگاهی برای کلاهبرداران و بزهکاران، برای فساد و فرار از مسئولیت ایجاد میشود. جایی که مسئولیت نه در نهادها بلکه در فضای بین آنها گم میشود.
